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賽斯納龐巴迪

中美貿易戰背景下航空運輸業爭端風險分析

私人飛機網 更新時間:2019-08-21 16:47:22 來源: 字號:

  2018年美國挑起貿易戰以來,多邊主義規范遭遇前所未有的沖擊,世界經濟進入深度調整期,中國民航發展面臨著更加復雜的外部環境。目前中美貿易戰主要集中在制造業和高科技領域,民航業主要受間接影響,但貿易戰的“戰火”是否會直接燒到民航領域?目前中美航空運輸中最容易引發貿易爭端的風險點有哪些?中國民航應如何做好爭端應對?在中美貿易戰呈現出長期性、復雜性的背景下,有必要對以上問題開展研究,為我國航空運輸市場發展提供政策參考。

  本文以美國三大航與中東航空公司補貼爭端案為例,分析特朗普時期美國航空運輸政策的特點,在此基礎上對中美航空運輸市場發展存在的爭端風險點進行研判,最后對我國航空運輸市場發展的政策選擇給出建議。

  一、特朗普及其航空運輸政策

  (一)特朗普政府對中東航空公司補貼爭端案的處理

  2015年年初,美國達美航空、美國航空和聯合航空三大航聯合發布了一份白皮書,指責阿聯酋航空、阿提哈德航空和卡塔爾航空在過去十年接受了各自政府超過500億美元的非法補貼。美國三大航認為中東政府對國有航空公司的這種市場干預是在向美國市場傾銷航空運力,中東航空公司通過壓低票價的方式形成不正當競爭優勢,短期內嚴重扭曲了國際航空市場的競爭,長期內可能會損害美國民航企業和相關工人的利益。

  特朗普上任后,迅速組建了一個特別工作組,經過工作組的談判,2018年1月和5月,美國與卡塔爾、阿聯酋先后達成協議,卡特爾和阿聯酋政府在協議中承諾:1.在一年內根據國際公認會計準則發布經審計的財務報表,并披露兩年內與其他國有企業的任何交易;2.承諾金融透明,根據商業條款進行交易;3.不計劃任何新的使用“第五業務權”的航班。

  (二)特朗普航空運輸政策特點分析

  從特朗普政府對中東航空公司補貼爭端案的處理可以看出,特朗普對航空運輸業的政策與他總體對外貿易政策具有高度一致性,具有極度現實主義和民族主義特征,主要表現為:

  1.確保“美國第一”。事實上,2015年以來,美航、達美航和美聯航一直在就中東航空公司補貼一事向美國政府施壓,但奧巴馬政府并未對中東航空公司采取任何懲罰措施。但特朗普上臺后很快關注到美國三大航的訴求,并迅速采取了行動。可以看出,特朗普對于不利于“美國第一”的事情非常關注,當美國企業和工人的利益受到損害時,特朗普很可能就會采取實際行動維護美國企業和工人的利益。

  2.確保貿易公平。美國與中東航空公司補貼爭端的焦點是補貼扭曲了貿易公平,將美國三大航置于不利的競爭地位。可以看出,關于貿易公平性問題,特朗普是秉持堅決打擊、絕不容忍的態度。從這一點看,美國天空開放政策未來很可能更加趨于對“公平天空”的追求。

  3.關注市場經濟規則。從美國與中東政府達成的協議內容來看,作為有政府背景的國有企業是否按照市場需求從事商業活動,其關鍵的交易活動是否符合市場競爭規則,以及國有資本在航空公司經營業務中所發揮的作用,都是美國關注的重點。國家主導的非市場導向模式、非市場資源配置方式是美國不能接受的,這種態度與中美貿易戰中美國對中國的指責是高度一致的。

  二、美國對中東航空公司政策轉變的原因探析

  根據美國三大航的指責,中東政府對航空公司的扶持至少持續了10年,這種不公平的行為由來已久,那么為什么美國三大航2015年才開始拿此事大肆做文章呢?對航空公司采取扶持政策的國家也不只中東政府,他們的矛頭為什么指向中東航空公司?這背后的原因值得一探。從美國航空運輸市場競爭格局的變化來看,本文認為以下原因可以解釋這一現象:

  一是美國在國際航空市場上優勢地位的喪失使美國民航業出現了“修昔底德陷阱”。數據顯示,2012年至2015年,美國承運人在美國的國際航空市場上占有相對優勢,但這種優勢隨著時間的推移逐漸減少。2015年美國和外國承運人占比為50.02%和49.98%,2016年開始,外國承運人在美國國際市場的占比超過了美國承運人,2018年,外國承運人在美國國際市場上的占比達到了52.89%。因此,2015年是美國國際航空市場格局發生變化的分水嶺,也決定了美國航空公司從2015年開始更加關注競爭格局變化對自身的影響。而整體市場格局的變化使美國國際航空運輸市場大國的地位受到了挑戰,利益受到了侵蝕,作為“守成國”的美國必然要對“崛起國”的成長保持警惕。

  二是中東政府對競爭規則的調整滯后于美國和中東民航格局的變化,對既有規則的挑戰給予了美國打擊他們的理由。市場格局的變化是由市場背后的運行機制決定的,因此,航空承運人地位的改變或者說雙方地位的失衡僅僅是表面問題,市場機制、競爭規則等制度層面的不協調才是深層次的問題。中東政府對國有企業的干預以及中東航空公司的財務、交易活動缺乏透明度被認為不符合天空開放協定精神,成為美國指責中東航空公司的理由。

  三是美國與中東國家在對方國際航空市場中不對稱的依賴關系賦予美國打擊中東航空公司的資本。以阿聯酋為例,2018年美國在阿聯酋國際市場中占比為2.41%,是阿聯酋第10大國際航空市場,而阿聯酋是美國第14大國際航空市場,占比1.72%,雙方在對方市場中的地位像一個失衡的天平,阿聯酋對美國市場的依賴比美國對阿聯酋市場的依賴更大,這種不對稱的依賴衍生出的權力使美國有資本對阿聯酋提出要求,處于弱勢地位的阿聯酋為了避免對市場造成更大負面影響而選擇了妥協,最終與美國達成了2018年的新協議。

  三、中美貿易戰背景下中美航空運輸市場風險點分析

  結合前文分析可知,美國對中東航空公司政策態度的轉變與美國對中國貿易政策態度的轉變具有高度的相似性,即當作為經濟基礎的市場格局發生改變時,作為開放政策的上層建筑也必然會發生改變,當上層建筑不能適應經濟基礎時,矛盾就會凸顯。從這個角度看,如果中美在航空運輸市場出現摩擦,必然也是因為制度調整滯后于市場格局變化。

  (一)中美航空運輸整體格局變化分析

  經過2004年和2007年兩輪市場開放,中美航空運輸市場的準入水平獲得了較大提高,雙方航空公司在市場上進行了激烈的角逐,推動了中美航空運輸市場格局的變化。中美航空運輸市場的整體格局與美國國際航空運輸市場的整體格局變化基本同步,都在2015年左右發生了質的改變。2014年,中方承運人運量和運力市場份額均實現了反超,2018年,中方承運人的運力市場份額已達到了62.72%。隨著中國在美國國際航空市場中份額越來越大,中國發展航空運輸市場的一些舉措受到美國越來越多的關注。

  此外,從中美兩國在對方國際航空市場中的占比和地位來看,美國一直占據主導地位。2018年,中國在美國國際航空市場中占比上升至3.6%,排名躍升至第6位,而美國在中國國際航空市場中的占比為7.48%,是中國第4大國家航空市場,市場份額顯著高于中國在美國國際航空市場中的份額,中美兩國在對方國際航空市場中的不對稱依賴關系較為明顯。

  (二)中美航空運輸業爭端風險點分析

  在美國國際航空市場格局和中美航空市場格局均發生變化的背景下,中國民航未來可能也會面臨跟中東航空公司一樣的遭遇。因此,我們有必要對中美民航關系進行重新審視和定義,以防范可能的爭端風險。

  從美國和中東航空公司補貼爭端原因的分析來看,中美民航業最有可能引起摩擦的風險點集中在與制度相關的市場機制、規則、政策上。這是因為,隨著雙邊市場競爭格局的變化,支撐航空業競爭力的市場運行機制、競爭規則、產業政策將成為競爭對手關注的焦點。一旦雙方關于機制、規則、政策的調整滯后于雙邊市場格局的變化時,制度性摩擦將成為常態。從短期來看,航空運輸市場之間的競爭是運輸服務產品的競爭,但從長期來看,則是規則、技術、標準的競爭。因此,在中美貿易戰背景下,中美航空運輸業未來可能的風險點主要包括以下方面:

  一是關于政策透明度問題。事實上,這個問題在中美近幾年的航權談判中已有所體現。2007年中美在雙邊航權談判時,美方曾希望與中國建立開放天空,雙方計劃于2010年3月開始推進“天空開放”的談判。但此后雙方多次舉行談判,并未就進一步擴大航空市場準入達成一致,主要原因在于美國逐漸將時刻與航權掛鉤。美方對于時刻等關鍵資源的分配政策關注度提升,并希望中國能提高政策的透明度,讓外國航空公司能充分了解分配規則。

  二是關于公平競爭問題。過去幾年,有越來越多的航空公司從中國二三線城市開通至美國的航線,這也在一定程度上引起了美方的關注。隨著中國承運人市場份額的進一步擴大,美國可能更希望中國能按照國際通行的、市場化的方式來規范本國航空運輸企業在國際市場上的行為,尤其是對國有企業應加強規范。

  三是關于產業政策問題。從中美貿易戰來看,美國指責中國是“國家主導經濟發展模式”,而非市場經濟模式。政府對產業發展的指導、資源配置的方式均成為美國攻擊的對象。目前民航業與其他產業一樣,面臨著產業政策與競爭政策、產業政策與貿易政策之間不協調的問題,這些都有可能成為中美民航業爭端的風險點。

  四、中美貿易戰背景下我國航空運輸市場發展的政策選擇

  從中美貿易戰本質來看,中美進入了全方位的戰略競爭新紀元,美方要求中國做出深刻變革的壓力將是長期存在的[1]。在全球供應鏈的時代,任何產業都無法在這種全方位的競爭中獨善其身,因此,針對中美民航業可能出現的爭端風險,有必要采取相應的預防措施,防范和化解風險的發生。

  (一)加強合規執行,提高政策透明度

  一是加快現有國際規則的執行,對標國際先進規則。摩擦首先直接來源于協定承諾與協定執行之間的差距,因此,有必要加強合規執行,對目前的航空運輸協定的執行情況進行全面的分析,對于不符合協定條款要求的一些做法和規定進行清理,減少風險點;全面評估中國在GATS中的承諾執行情況,按照相關原則和條款落實具體開放承諾;在下一步對外開放時,主動對標高標準的國際規則,以適應競爭格局的變化。

  二是提高政策透明度。航空運輸等服務業的市場準入開放天然就包含管制規則的開放,因此準入規則一開始就要透明公正才能實現真正的開放。在外部不確定性增強的背景下,應主動做好信息公開工作,對于影響市場行為的關鍵性政策,如航權資源、時刻資源、準入程序、監管程序等,做好培訓和普及工作,盡可能提高政策透明度,讓企業對于所處的營商環境有充分的了解,對政策的作用有清晰的預期。

  (二)推行“競爭中立”的產業發展政策

  一是加快經濟干預方式從產業政策向競爭政策轉型。隨著市場成熟度的提高,政府職能應回歸到“守夜人”的角色,由經濟活動的引導者轉變為競爭秩序的維護者。中國民航應順應這種規律,進一步推動“放管服”改革,厘清市場和政府關系,理順產業政策與競爭政策之間的關系,確定競爭政策的基礎性地位;完善財政資金使用規則,規范補貼相關政策;處理好行業規劃與地方發展規劃之間的關系,統籌引導各機場有序發展,形成良性競爭格局。

  二是支持民航業國有企業改革。對國有企業地位和作用進行明確,根據企業的功能,界定不同類型的企業。對于公益類和商業類的民航企業實行不同的管理原則,明確監管邊界,優化監管方式;支持有條件的民航國有企業加快混改,完善職業經理人制度,推動治理結構優化和激勵制度的完善。

  三是加強公平競爭政策的引入。一方面要落實好公平競爭審查制度,強化對競爭政策基礎性地位的認識,在政策制定的過程中嚴格落實公平競爭審查制度;另一方面應深入研究國際競爭規則,包括對各國民航競爭條款的研究,在雙邊航空協定中引入高標準的競爭條款;此外,應加快研究補貼等特定政策對市場競爭的影響,為完善相關制度做好政策儲備。

  (三)加快對外開放,構建多元開放格局

  一是有節奏、有重點地加快開放步伐。民航業作為高度國際化的產業,開放是未來發展的潛力和方向。在中國航空運輸業快速發展的背景下,對一些領域、一些國家的開放步伐和開放幅度可以更快一些、更大一些;在外商投資民航業方面,可進一步完善“負面清單”管理模式,在確保產業安全的基礎上,加大競爭的引入;結合上海自由貿易試驗區臨港新片區、海南自由貿易港及其他自貿區建設,探索監管手段創新、監管模式創新和監管體制創新;在傳統雙邊開放模式下,借鑒中國-東盟區域航空運輸開放經驗,積極研究、探索推進中國-非洲、中國-歐盟等區域開放路徑。

  二是構建多元開放格局,防范不對稱依賴風險。在中美貿易戰前景不明的現實下,有必要對中美民航市場在中國國際航空市場中的定位進行重新審視,將民航發展置于國家外交外貿發展大格局和世界經貿發展大趨勢中,進一步完善航權談判策略,提升航權開放對國家對外開放戰略的服務能力;優化航權、時刻等資源配置政策,提升航線網絡整體的穩定性和發展的可持續性;加強對國際航空市場發展的跟蹤研究和風險監測,提升部際聯動與協同水平,完善信息共享機制,防范不對稱依賴風險可能帶來的負面影響。

  [1]王達:論中美經濟關系“新范式”的意義、內涵與挑戰.《東北亞論壇》,2019年第4期。

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